当事人可以约定以财政评审报告作为工程结算依据，法院应当审查财政评审报告的合理、合法性-广东虹雨照明工程建设有限公司诉广州市南沙区东涌镇人民政府建设工程施工合同纠纷案【(2014)穗中法民五终字第235号】。
一、裁判要旨
在审理政府投资项目的工程结算纠纷中，当事人明确约定以财政评审报告作为工程结算依据，应尊重当事人的意思自由。但人民法院对财政评审的合法性、合理性均有审查义务及权力，不能单纯予以采纳，若财政评审报告明显不合理则不应作为认定工程款结算的依据。
二、基本案情
2011年10月，广州市南沙区东涌镇人民政府（以下简称东涌镇政府）公开招标“镇区外立面光亮工程”，确定广东虹雨照明工程建设有限公司（以下简称虹雨公司）为中标单位并于11月4日施工合同，合同约定承包方式为总价大包干，合同价款为330万元，工程款的付款方式为完成总工程量的50％时支付合同总价的30％，完成总工程量的80％时支付至合同总价的50％，工程竣工后付至工程结算总价的95％，余下5％作为保修金待竣工验收合格满两年后付清。
工程如期完成并已通过竣工验收，移交东涌镇政府使用至今。东涌镇政府已支付工程款99万元，虹雨公司根据投标报价2128716元，请求东涌镇政府支付工程款1138716元。东涌镇政府根据番禺区财政评审价为583630.83元，最终工程价款应为513595.13元（按审计价下浮15%），反诉虹雨公司返还多支付的工程款502084.62元。双方因工程款金额问题，形成本案。
三、裁判结果
一审法院判决：一、被告广州市南沙区东涌镇人民政府应于本判决发生法律效力之日起十日内向原告广东虹雨照明工程建设有限公司支付工程款1061084元；二、驳回原告广东虹雨照明工程建设有限公司的其他诉讼请求；三、驳回反诉原告广州市南沙区东涌镇人民政府的诉讼请求。宣判后，被告（反诉原告）不服提起上诉。二审法院判决：驳回上诉，维持原判。
四、裁判理由
东涌镇政府与虹雨公司签订的《施工合同》是双方当事人真实的意思表示，内容没有违反法律、行政法规的强制性规定，合同合法有效。因本案双方均确认虹雨公司已完成双方约定的工程且已竣工验收合格，而虹雨公司已将工程及工程资料交付给东涌镇政府，故对虹雨公司请求东涌镇政府支付除5％保修金外的工程款予以支持并无不妥。
（一）东涌镇政府对涉案工程量、灯具质量及LED瓦楞灯具部分采用“韩国现代照明”品牌并无异议。
该镇政府虽对报价汇总表中所显示的“韩国现代照明”品牌单价不予认可，但该报价汇总表中有关LED瓦楞灯部分除备注中有“韩国现代照明”品牌名称外还显示有数量及综合单价，而该报价汇总表已由东涌镇政府及虹雨公司加盖有公章确认，故可认定为双方对于LED瓦楞灯具部分所采用“韩国现代照明”品牌的单价应已有预见。事实上从东涌镇政府已支付的部分工程款亦可认定东涌镇政府最初并未以财政评审报告为依据。
（二）东涌镇政府提交的财政评审报告中LED灯具评定的工程价款与合同约定的暂定价款及经东涌镇政府确定的虹雨公司报价相差巨大。
在二审中，东涌镇政府应广州市中级人民法院要求提交证据证明其所主张的财政评审报告中LED灯具所评定参考价格的依据，即是以深圳市创美芯光电科技有限公司就瓦楞灯询价为依据的，并非以“韩国现代照明”品牌或同档次以上产品作为参考依据，故此与东涌镇政府上述在报价汇总表中确认的采用LED瓦楞灯是“韩国现代照明”品牌不符。
综合上述两点，东涌镇政府要求以评审报告作为工程结算的依据与事实不符，不予采纳。同理，双方在招标文件中所确定的中标价为按番禺区财政评审下浮12％,因东涌镇政府提交的财政评审报告不能作为双方的结算依据，故不存在下浮12％的前提。虹雨公司要求根据报价表中确认的综合单价和计算方式以及双方确认移交的工程量计算的工程款总额2159035.87元作为结算工程款的依据合理，并予以支持。根据双方确认东涌镇政府已付款99万元，扣除5％未到期的保修金，判处东涌镇政府应向虹雨公司支付工程余款1061084元。据此，对东涌镇政府诉讼请求虹雨公司返还多收取的工程款，不予支持。
五、相关法律规定
（一）《中华人民共和国民法典》
第六条 民事主体从事民事活动，应当遵循公平原则，合理确定各方的权利和义务。
第七条 民事主体从事民事活动，应当遵循诚信原则，秉持诚实，恪守承诺。
第五百零九条 当事人应当按照约定全面履行自己的义务。
当事人应当遵循诚信原则，根据合同的性质、目的和交易习惯履行通知、协助、保密等义务。
当事人在履行合同过程中，应当避免浪费资源、污染环境和破坏生态。
六、律师小结
本案是关于如何确定政府投资项目工程结算额的诉讼，根据双方当事人的诉辩情况，本案的争议焦点主要有：（1）当事人能否以财政评审确定工程价款；（2）法院是否应当审查财政评审。
一、当事人能否以财政评审确定工程价款
理论上，“若私法的契约之约款不至于使另一方完全处于他方之下，而在他主决定时，国家即应尊重私法自治原则”。在私法调整的社会领域内，民事主体可以在不违反法律的基本原则及有关强行性法律规范前提下自由创设法律关系。当事人在私法领域内自行协商达成一致的实质，是在法律预定的空间范围内由法律关系主体依照自己的意愿去设计权利义务的分配结构，并认可此种行为以及该行为将产生的后果有法律约束力。
故此，对于不违反法律强制性规定的当事人意志，法院应当予以尊重。实践中，广东省高级人民法院于2006年10月30日发布的《广东省高级人民法院关于审理建设工程施工合同纠纷案件若干问题的意见》第二条也明确规定：“当事人已对政府投资项目进行结算的，应确认其效力。财政部门或审计部门对工程款的审核，是监控财政拨款与使用的行政措施，对民事合同当事人不具有法律约束力。发包人以财政部门或审计部门未完成竣工决算审核、审计为由拒绝支付工程款或要求以财政部门、审计部门的审核、审计结果作为工程款结算依据的，不予支持。但双方当事人明确约定以财政部门、审计部门的审核、审计结果作为工程款结算依据或双方当事人恶意串通损害国家利益的除外。”
本案中，东涌镇政府与虹雨公司签订的《东涌镇镇区建筑外立面光亮工程施工合同》约定，建筑工程价款最终以财政评审价下浮12%计取，而该合同是双方当事人真实的意思表示，内容没有违反法律、行政法规的强制性规定，合同合法有效，故此当事人自行协商以财政评审结果作为建筑工程的价款认定依据合法有效。
二、法院是否应当审查财政评审
通常情况下，若双方当事人明确约定以财政评审报告作为工程结算的依据，法院仅对该报告作程序性审查，即对真实性、合法性进行审查，如报告真实合法，则应以该报告作为认定合同当事人工程价款的依据。但若该报告虽然真实合法，但结果明显不合理，法院是否可以对其进行实质审查，甚至不以该报告作为认定当事人工程结算的依据？
法院是否实质审查财政评审的关键，在于该财政评审所要证明的内容是否属于免证事实。《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国民事诉讼法〉若干问题的意见》第75条规定：“下列事实，当事人无需举证：（1）一方当事人对另一方当事人陈述的案件事实和提出的诉讼请求，明确表示承认的；（2）众所周知的事实和自然规律及定理；（3）根据法律规定或已知事实，能推定出的另一事实；（4）已为人民法院发生法律效力的裁判所确定的事实；（5）已为有效公证书所证明的事实。”很明显，本案中的财政评审不属于当事人无需证明的事实，法院有权对财政评审进行形式及实质审查。在本案中，虹雨公司根据东涌镇政府的要求，使用的是不低于韩国现代的瓦楞灯品牌，其价值远高于财政评审所参照的深圳市创美芯光电科技有限公司出具的瓦楞灯价格，另外从涉案建筑工程的发包价以及东涌镇政府已支付的部分工程款而言，均可认定财政评审报告与事实不符。
根据《最高人民法院关于民事诉讼证据的若干规定》第六十五条“审判人员对单一证据可以从下列方面进行审核认定：（一）证据是否原件、原物，复印件、复制品与原件、原物是否相符；（二）证据与本案事实是否相关；（三）证据的形式、来源是否符合法律规定；（四）证据的内容是否真实；（五）证人或者提供证据的人与当事人有无利害关系”的规定，该财政评审报告的内容与事实不符，故东涌镇政府要求以该财政评审报告作为双方当事人结算的依据违反了《合同法》的公平原则及诚实信用原则，故不应予以采纳。虹雨公司要求按双方确认的工程量及报价单中确认的综合单价作为工程款结算的依据合理，应予以支持。
另，作为政府投资项目的发包人，一般都是政府机关及其授权单位，其对财政评审报告的实施进程及评审的依据常具有决定性的作用，故若发包人故意拖延财政评审进程或评审报告明显不合理，则虽然施工合同约定以财政评审报告作为双方结算的依据，也不能单纯固守该约定，而应对没有及时进行评审的原因、评审依据的合理性进行实质审查，否则承包人的合法权益无法及时有效地得到保护。