【裁判要旨】
由于政策改变，导致政府收回已出让土地的，政府构成违约，应当返还土地出让金、编制方案退还相应款项并赔偿损失。若违约行为是在地方规划调整和有利于公共资源有效利用的前提下做出的，另一方当事人应当积极配合，及时与政府进行磋商解决，避免损失扩大。
【案情简介】
2003年，铜川市政府与西部投资集团就建设世纪花园项目开发建设用地事宜签订《协议书》。铜川市新区土地局与西部投资集团签订《国有土地使用权出让合同》，其中对土地面积、土地出让金数额、支付时间及支付方式进行了约定。
2003年—2007年，西部投资集团交纳土地出让金共计880.85325万元。此外，经新区管委会同意，铜川市市委办公楼建设工程款折抵土地出让金1345.609万元。
2010年1月14日，铜川市政府决定解除原《出让合同》，编制方案补偿西部投资集团，并按现行供地政策对土地进行公开招拍挂出让。后，案涉土地由碧桂园拍得，并签订《国有土地使用权出让合同》。
西部投资集团起诉请求判令自然资源局、新区管委会返还土地出让金并赔偿损失。自然资源局应诉称其非适格主体，新区管委会主张《出让合同》无效。
陕西高院认为新区管委会不再履行协议构成违约，一审判决《出让合同》有效，尚未履行部分予以解除；自然资源局、新区管委会返还西部投资集团土地出让金并赔偿资金占用损失。自然资源局、新区管委会不服提起上诉。
【裁判结果】
最高院二审认为《出让合同》应予解除，一审确定返还土地出让金金额无误，判决驳回上诉，维持原判。
【争议焦点】
《出让合同》应否解除、赔偿金额如何确定？
【裁判理由】
（一）关于《出让合同》应否解除？
案涉合同均真实有效，双方应当遵守。根据相关会议精神，政府决定不再继续履行案涉合同，此行为构成违约。西部投资集团已支付的土地出让金应当予以返还，《出让合同》尚未履行部分应予解除。
（二）关于赔偿金额如何确定？
本案当事人在案涉《协议书》和《国有土地使用权出让合同》中均明确作出以工程款折抵土地出让金的意思表示，而折抵手续仅为该行为的程序性手续，折抵手续办理与否并不能阻却折抵行为的实际发生。依据案涉《国有土地使用权出让合同》的规定，“先用乙方为铜川市人民政府西院办公区施工建设的未垫付资款1389.71295万元折抵一部分出让金。这部分土地出让金的标准是4.5万元/亩。”并且在陕西新型公司出具的《情况说明》证明折抵事实的情况下，新区管委会亦没有提供相应证据证明，在该工程款自2002年结算以来，其向陕西新型公司履行过该笔工程款的付款义务。故应认定该1389.71295万元工程款已折抵土地出让金。西部投资集团一期项目土地出让金应缴896.4万元，实际缴纳494.3825万元，以工程款冲抵土地出让金1389.71295万元，故自然资源局、新区管委会应当返还西部投资集团土地出让金987.69545万元。
【法律依据】
《中华人民共和国民法典》（2021.1.1施行）
第五百零二条 依法成立的合同，自成立时生效，但是法律另有规定或者当事人另有约定的除外。
依照法律、行政法规的规定，合同应当办理批准等手续的，依照其规定。未办理批准等手续影响合同生效的，不影响合同中履行报批等义务条款以及相关条款的效力。应当办理申请批准等手续的当事人未履行义务的，对方可以请求其承担违反该义务的责任。
依照法律、行政法规的规定，合同的变更、转让、解除等情形应当办理批准等手续的，适用前款规定。
第五百六十六条 合同解除后，尚未履行的，终止履行；已经履行的，根据履行情况和合同性质，当事人可以请求恢复原状或者采取其他补救措施，并有权请求赔偿损失。
合同因违约解除的，解除权人可以请求违约方承担违约责任，但是当事人另有约定的除外。
主合同解除后，担保人对债务人应当承担的民事责任仍应当承担担保责任，但是担保合同另有约定的除外。
《中华人民共和国合同法》（已失效）
第四十四条 依法成立的合同，自成立时生效。
法律、行政法规规定应当办理批准、登记等手续生效的，依照其规定。
第九十七条 合同解除后，尚未履行的，终止履行；已经履行的，根据履行情况和合同性质，当事人可以要求恢复原状、采取其他补救措施，并有权要求赔偿损失。
【律师小结】
前事不忘、后事之师。为避免未来发生类似败诉，提出如下建议：
1. 合同未经批准不必然导致无效。《民法典》合同编规定的以批准作为生效条件的合同，该批准属于合同的特别生效条件，而非导致合同无效的强制性规定。本案中，合同双方即采取签订协议在先，报请省级人民政府批准在后的方式。此外，双方当事人在合同中约定对所涉项目进行分期分批开发建设，铜川市新区土地局根据每期开发的面积和已付的土地出让金数额，逐批次上报省厅用地，同时按照省厅批准的实际用地面积分批核发证书不违反法律规定。
2. 因政策变化导致合同无法履行的，应当及时与政府沟通。在地方规划调整和有利于公共资源有效利用的前提下，地方政府可能存在违约行为。此时，应当积极配合、及时反馈，商定弥补损失的途径。本案中，西部投资集团在相关政策和规划改变后，没有及时与自然资源局和新区管委会进行磋商解决，存在放任损失任意扩大的故意。因存在此过错，一审法院认定其主张的损失赔偿金额过高，予以调减。